국토균형발전과 수도권 규제

2009.07.29 23:14

관리 조회 수:1668

이름언제나(조회수:426)
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(2006-07-27 00:00:01)

5.31 지방선거 이후 수도권 규제완화를 골자로 한 수도권 시도지사 당선자들의 대(大) 수도론에 대한 타 지역의 반발이 확산되고 있던 차에 신임 경제부총리는 수도권규제 완화를 고려하지 않겠다는 선언으로 업무를 개시하였다. 

국토균형발전을 표방한 정책들은 균형이 갖는 좋은 어감 때문에 적어도 원론적으로는 필요하고 바람직한 것으로 다가온다. 특히 60년대 중반이후 내용을 달리하며 지속적으로 추진되어 온 정책이기 때문에 통일이나 국가경쟁력 제고 등과 같이 국가의 장기 기본 정책방향으로 각인되어 있다. 

그러나 균형발전은 한번도 엄밀히 정의된바 없으며 균형발전이란 정책목표는 그때그때 정부가 하고 싶은 일들의 포장지 역할을 했을 뿐이다. 특히 오랜동안 수도권 집중억제가 균형정책의 근간이었고 이를 위해 소위 인구집중 유발시설들의 입지를 규제해 왔다. 

과연 수도권 집중이 문제인가? 수도권정책 때문에 대상 시설들이 지방으로 내려갔는가? 그 결과로 수도권의 인구가 줄었고 지방이 발전하였는가? 총체적 국가경쟁력이 제고되었는가? 등등의 구체적 질문을 하기 시작하면 수도권 정책 더 나아가서 국토균형 정책의 허구성이 보인다. 

수도권은 국토면적의 11.8%를 차지하지만 총인구의 48% 중앙부처의 100% 100대 기업본사의 91% 금융거래의 70.4%가 집중되어 있다. 그러나 이 수치들 자체는 큰 의미가 없다. 집중 때문에 형평이나 효율이나 안정 등의 측면에서 국민이나 기업들이 어떤 구체적인 고통을 겪고 있는지 국가발전에 어떤 저해요소가 발생하는가를 따져보아야 한다. 

예를 들어 균형이 형평을 제고한다는 막연한 기대가 있지만 모든 지역이 면적 비율만큼의 인구와 관공서 기업본사 대학 공장 들을 가지는 균형이란 존재할 수 없다. 만약 그렇다면 수도권에 대규모 공장이 좀 더 들어서고 대규모 관광지들이 개발되어야 균형이 이루어질 것이다. 

수도권 집중의 과밀과 혼잡문제는 한 도시의 최적 인구규모가 존재하는가의 문제와 관련된다. 도시규모가 커짐에 따라 집적의 경제라는 편익에 비해 혼잡비용이라는 사회적 비용이 더 커지기 때문에 양자가 균형을 이루는 규모 이상으로 도시가 커지지 않도록 해야 한다는 주장이 가능하다. 

그러나 도시경제학의 연구성과들은 어떤 일정한 적정인구 수준이 존재하지 않는다는 결론을 내린다. 어느 지역의 인구가 과다한가의 여부는 인구 수용능력과 대비되어 평가되어야 하는데 후자가 가변적이기 때문이다. 

최초의 “대도시 인구집중 방지책”이 나왔던 1964년의 서울인구는 280만에 불과했지만 당시의 교통체계 주택 학교 등 기반시설의 인구수용 능력이 현재보다 현격히 낮았으므로 당시의 서울이 지금보다도 더 과밀했을 수 있다. 기업입지와 국민 주거이전의 자유를 보장하면서 기반시설의 확충을 통해 과밀 혼잡문제를 해결하는 것이 바람직한 접근법이다. 

다른 한편으로 수도권 규제가 지방발전을 촉진하기 보다 국가 경쟁력을 하락시키는 부작용이 커지고 있다. 공장총량제와 관련된 한 설문조사는 수도권을 떠나서 생존이 불가능한 중소기업들이 주로 피해를 입고 있으며 이들 기업은 공장건설이 무산되었을 때 공장건설을 연기하거나 아예 해외로 나가는 것을 대안으로 생각하고 있었다. 

오늘날의 개방경제에서 지역간 나누어 먹기 게임으로 기업입지를 관리하기는 애초에 불가능한 것이다. 또 경제부총리가 “결국 기업들이 하고 싶은 대로 다 했다”고 하지만 해당기업들이 규제의 산을 넘느라 얼마나 많은 시간과 노력과 돈을 허비했는지를 무시한 발언이다. 

수도권의 현 상황은 기존 수도권 정책이 발전되어 오던 시기와 근본적으로 달라졌다. 수도권 집중이 지속된다고 하지만 수도권의 인구증가는 2020년까지 연평균 0.8%미만일 것으로 전망되는데 이 정도의 인구증가 때문에 수도권 문제가 악화될 것으로 보기는 어렵다. 현 수도권 정책의 문제의식은 서울 인구가 매년 10% 가까이 증가하던 60년대 후반에 형성된 것이다. 이제는 오히려 서울의 공동화 문제를 걱정하기 시작하여야 할 때이다. 

60~70년대 식 수도권 정책은 더이상 타당하지 않다. 다만 지방에서 느끼는 상대적 불이익 등 정서적인 문제에 대한 배려가 필요하다. 그렇지만 수도권과 지방의 경제적 보완관계 속에서는 양자가 제로섬 게임의 틀에서 갈등해야 할 이유가 작다. 국가경제라는 파이는 크기가 고정된 것이 아니기 때문이다. 

수도권이 세계도시로서 샹하이 베이징 도쿄 대도시권들과 경쟁하여 국가경제의 파이를 키우는 선도적 역할을 하고 이를 배경으로 지방도 동반 성장하는 구조가 보다 현실에 가까운 것이기 때문이다.


<머니투데이>


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